新《行政处罚法》已生效，这10大亮点值得关注（附下载链接）丨 常法中心（第002期）

发布时间：2021-07-21  /  浏览次数：739 次
​“《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）已于7月15日生效，对于这部新修订的法律，有哪些变化和亮点值得关注呢？本文即解读了新规十大亮点，希望对你有所帮助。”
文 | 古锐 张宇 上海格联律师事务所

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《行政处罚法》的演变历史

1. 立法：
1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过《行政处罚法》，并于1996年10月1日起施行。
2. 第一次修正：
2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于修改部分法律的决定》，其中第40项修改了《行政处罚法》第61条、第72项修改了《行政处罚法》的第42条，并自公布之日（2009年8月27日）起施行。
3. 第二次修正：
2017年9月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，其中第八项修改了《行政处罚法》第38条，并于2018年1月1日起施行。
4. 第三次修正：
2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订，自2021年7月15日起施行。 

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《行政处罚法》的十大重要亮点面面观

1. 新增法律定义

最新修订的《行政处罚法》（以下简称“新法”），第二条对行政处罚作出了法律定义，即行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
这其中的关键句是处罚是一种减损权益或增加义务的惩戒行为。在此之前，处罚都是权益减损类的，而新法则增加了义务增加类的惩戒行为。
具体什么是义务增加，可能留待细则规定。

2. 新增处罚种类

新法在处罚种类上新增了“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”，丰富了处罚的种类，尤其对于近几年无论网上还是线下发生的轻微行政违法行为所裁处的“通报批评”提供了法律依据。
而“限制从业”则更多针对有职业门槛的行业，比如教师、医生、律师、建筑师等，能从原有的道德评判上升到法律处罚，使得存在严重违法行为的职业人士被驱离出相关行业，从而能更好的营造风清气正的行业环境。

3. 扩大处罚权限

在排除人身自由及或吊销执照的处罚种类外，新法第十一条和第十二条都规定了当上位法对违法行为未作出行政处罚规定时，下位法为实施上位法，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。下位法报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。
一方面这样的规定有利于下位法灵活应对新情况新形势，如疫情期间的特殊防控措施，尤其是为了社会秩序的管理需要而采取的一些原来法律没有规定的处罚种类“强制隔离”“劝返”。
另一方面也对突破原有法律规制的新规定设定了程序性的限制，即必须广泛征求意见和报备时说明补充设定处罚的情况，以防止下位法的地方行政机关乱执法、一刀切、走变形、唱走调。

4. 建立定期评估制度

新法第十五条规定，“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”
这是一个纠偏机制，符合我们的国情和操作实际，即试点和改革仍然是进行时，对行政处罚的实施进行社会效果评估，适用后因社会情况发生了变化则应当因势废止或修改，避免长期错误。
对于由哪个部门进行这样的评估和如何定期操作，还有待后续的细则规定。

5. 综合执法写入法律规定

实际上，综合执法对于大众已然不再陌生，多部门的联合执法是各个条线处罚权的集中行使。只不过大众过去思维上还习惯于单一部门执法，面对联合执法队时总会产生执法权复合的疑惑。
新法第十八条就规定，“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”相信可见的将来会出现某一个行政机关将集中行使综合执法权的情况。

6. 授权执法更透明

相信大家有时候对于交警和辅警是傻傻分不清楚，深深的疑惑“某某管理处竟然可以代表某某局进行行政执法”。新法第二十条规定“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。”
这一点并不能反证之前的委托执法存在乱象，实际上不少地方政府都会在政府网站以发布《委托执法公告》方式明确委托单位和受托单位（不信的同学可以自行问度娘），虽然不是所有的行政机关、行政机构都会去做公告事务，但新法明确要求是应当去做。

7. 处罚权下沉基层

新法第二十四条规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”
这一规定放在第四章的“行政处罚的管辖和适用”，序列结构上是为了解决管辖问题，也就是让行政处罚在基层落地，提高执法效能。
另一方面，“承接”的本质仍然是委托授权关系，那么当基层街道、乡镇行使行政处罚权时，后期的处罚争议涉及的听证、行政复议或行政诉讼，仍然以委托机关（县级人民政府）为主要的争议相对方。

 

8. 完善行刑衔接

行刑衔接就是行政执法和刑事司法程序的衔接，一般是发生在行政违法和刑事违法发生竞合的场合。原有的《行政处罚法》第二十二条仅规定了“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”是一个由行政向刑事转化的单通道。
而新法第二十七条新增“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”则开辟了刑事向行政转化的新通道，双向衔接更顺畅。

9. 首违不罚是有条件不罚

本次新法第三十三条新增“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”
尤其是“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”这一条被大多数人理解为首次违法可以不处罚（简称“首违不罚”），显然是误读。
首违不罚是有前提条件的，即“初次违法+危害后果轻微+及时改正=不处罚”，并非无条件不处罚。说到这里，大家就会想到娱乐明星逃税未被入罪处罚的故事，她们的“首违不罚”恰恰是接受行政处罚而免于刑事处罚，而非新法规定的首次违法不予行政处罚。

10. 处罚时效的新变化

新法对于处罚的时效，在两个方面有新的变化。
一是新法第三十六条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。”也就是说普通违法行为的处罚时效是两年，特殊情况下的时效为五年。
二是新法第六十条规定“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”亦对作出处罚的时效作出了明确90日的规定，以防行政处罚久拖不决，从而可以尽早处置违法行为、尽快恢复社会秩序。

结语

法律的变化，意味着规则的变化；规则的变化，意味着秩序的变化。看懂了变化，就明白了趋势；看懂了趋势，就明白了导向。要达到无罚的目标，就倒过来要做到合规。法治新时代，遵纪守法才是每个公民和企业的合规归宿。
【作者说明】
 
本篇文章发布后，即有热心同行指出第7项“处罚权下沉基层”的含义不是委托授权，而是直接授予街道执法权，以街道名义执法，后续的复议诉讼也是以街道为责任主体。这条规定的来源其实是中共中央关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见，文件明确以乡镇街道的名义开展执法，北京浙江等地作了试点，现在落地了。
【作者答复】
 
作者在写作前检索过：
1、《城市街道办事处组织条例》（1954.12.31实施，2009.6.27废止）规定“街道办事处是较大的县级及以上的市的派出机关”；
2、《上海市街道办事处条例》（2018.6.1实施）、《北京市街道办事处条例》（2020.1.1实施）、《广州市街道办事处条例》（2015.9.30实施）也规定“街道办事处是区政府的派出机关”；
3、《行政复议法》（2018.1.1实施）规定“对县级以上政府设立派出机关的具体行为不符的，向设立该派出机关的政府申请复议”；《行政复议法实施细则》（2007.8.1实施）未规定派出机关，仅规定了派出机构；
4、《行政诉讼法》（2017.7.1实施）未规定派出机关；《行政诉讼法司法解释》（2018.2.8实施）未规定派出机关，仅规定派出机构。派出机关和派出机构是两个不同的概念；
5、确实北京市政府向街道办事处和乡镇政府下放了部分执法权（2020.4.1实施）以及北京东城区政府向街道办事处下放了部分行政执法权（2020.7.1实施），但这些属于地方规范性文件，尚不属于法律、行政法规、规章，属于下位法。——因此，在新《行政处罚法》中使用“承接”而非“下放”一词，作者个人的解读是委托授权。作者在7月13日写作时未检索到最新规定，但7月14日全国人大法工委解读为处罚权下放基层，但作者仍认为在街道办事处地位未做改变及其它相关法律规定未有变化之前，似乎这样的解读结论在法理上并不那么可靠，故作者还是保留了个人理解。不过，从国情出发，人大法工委的解读显然是具有重磅份量，所以最终效果会是“下放”。同时，特别法有规定的，依照特别规定处理，单在《行政处罚法》中对处罚权下放基层作出特别规定，也不违法理，就是配套的复议诉讼可能会做出微调，或许会以细则方式出现。感谢同行的指点，欢迎批评斧正。
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