研究｜法理与市场双重视角下《民营经济促进法》赋能路径研究

在此背景下，《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）于2025年5月正式实施。作为我国首部专门规范民营经济发展的基础性法律，该法通过系统性法律框架确立了民营经济的法定地位，为破解发展瓶颈提供了法理支撑与制度保障^【3】，也为四川提供了破解发展困局的关键路径。该法通过明确市场准入负面清单制度、强化产权司法保护、构建公平竞争审查机制等条款，直击民营经济发展的核心痛点。例如，其对“非禁即入”原则的法律化表达，不仅呼应了“治蜀兴川”战略中优化营商环境的目标，更通过消除隐性壁垒释放了市场活力。该法的实施还具有重要的理论价值。其通过法律手段确立的“竞争中性”原则，既延续了社会主义市场经济体制的法理逻辑，又为“有效市场与有为政府”的辩证统一提供了实践样本，哈耶克法律理论揭示的自发秩序与理性建构辩证关系亦得到实践响应^【4】。在“治蜀兴川”战略框架下，该法的实施路径研究不仅有助于破解区域发展难题，更能为西部地区乃至全国提供制度创新经验，推动形成“法律赋能—市场响应—经济提质”的良性循环。深度分析《民营经济促进法》中蕴含的法理价值和经济逻辑，是研究如何“治蜀兴川”的不二路径。

2018年12月，国家税务总局四川省税务局发布《关于进一步促进民营经济发展的实施意见》，着重从减轻企业负担，减轻办税程序等方面进行了规定。

2023年7月，四川省发布了重量级的“1+2”政策体系，分别是《四川省民营经济发展环境提升行动方案》《关于促进民营企业发展壮大的若干措施》以及《关于进一步促进个体工商户发展的若干措施》，分别从开展政策清理完善、融资难题破解、鼓励创新、优化准入标准等方面为民营经济赋能。

依托上述政策加持，四川民营经济一直处于稳步增长中（详见表一）。截至2024年底，全省民营经营主体总数达893.3万户，占全部经营主体的97.1^【5】。截至2025年6月末，该数值进一步突破至906.2万户^【6】。

首先，在政策支持方面，国有企业在财政补贴、信贷支持及产业政策资源获取上具有系统性优势，而民营企业则面临三重维度的非均衡挤压：一是总量差异，即便在“竞争中性”原则下，民营企业所获得的科研补贴和产业扶持资金的难度远大于国有企业，但所获实际支持资金又远低于国有企业；二是区域梯度分化，以四川省内为例，成都、绵阳等核心城市的政策效能显著高于其他地方，形成“政策鸿沟”。

其次，融资环境的结构性矛盾在四川民营经济中表现尤为突出。商业银行信贷资源过度集中于国有经济部门，民营企业信用评级体系尚未建立完善，导致其在抵押担保条件、贷款利率定价等方面持续处于劣势。融资难与融资贵的双重困境持续制约着民营经济的扩张能力。

2.市场准入“玻璃门”效应持久不息

当前，市场准入领域存在的“玻璃门”现象，已成为制约我国民营经济高质量发展的显著制度性障碍。在民营企业参与市场竞争过程中，隐性政策壁垒与制度性歧视仍时有发生，导致其准入权益在一定程度上被虚化与弱化，难以真正实现平等参与。“玻璃门”效应主要体现在以下三个方面：

其一，政策执行过程中存在隐性壁垒。尽管国家层面已明确民营经济准入原则为“非禁即入”，但实践中仍普遍存在“变相禁入”及“准入不准营”等问题。部分行业虽然在政策文本上开放准入，却在实施中通过复杂审批程序、附加不合理条件（如过高注册资本要求、强制本地配套投资等），实质阻碍民营企业进入。

其二，市场准入标准缺乏透明度。部分准入政策缺乏明确可操作的实施细则，表面上开放，实则难以落实，被民营企业形容为“中看不中用”的“样子货”。以《村镇银行管理暂行规定》为例，该规定要求村镇银行最大股东须为银行业金融机构，但由于缺乏银行业金融机构与民营企业合作设立村镇银行的具体指引，导致民营企业在实践中难以寻求合作机会，准入意愿受阻。

其三，要素获取存在隐性不平等。民营企业在获取土地、资金、技术等关键生产要素时，仍面临实际待遇低于国有企业的困境。例如，城乡土地平权入市政策执行不到位，致使民营企业用地成本显著高于国有企业；同时，民营企业融资难问题依然突出，尽管其对国民经济的贡献持续增强，但其短期贷款占比增速仍相对缓慢，与贡献程度不相匹配。

“玻璃门”现象的形成主要源于以下几方面原因：

首先，行政干预与利益固化机制。一些地方政府在资源配置中仍存在倾向国有企业、本地企业及长期合作企业的行为模式。这种倾向通过“旋转门”（与长期合作方默契配合）和“弹簧门”（准入后以歧视性监管排斥民营企业）等机制，维系原有利益格局，不仅构成不当行政干预，个别情况下甚至涉及腐败行为。

其次，法治保障尚不完善。尽管我国在民营经济产权与公平竞争法律制度建设方面取得进展，但仍滞后于民营经济高质量发展的现实需求。例如，《公平竞争审查制度》虽已实施，但在执行过程中仍存在选择性执法、随意执法等问题，相关维权机制亦不健全。

最后，观念与制度惯性的影响。改革开放虽已推行四十余年，但计划经济时期所形成的“疑私”“防私”观念仍在部分政府人员与社会认知中残留。一些部门对“两个毫不动摇”方针理解不足，仍视民营企业家为“非自己人”，这种认知偏差进一步体现为政策制定与执行中的歧视性待遇，最终转化为民营企业实际运营中的制度性障碍^【7】。

3.执法环节的制度性缺陷成为阻碍民营经济健康发展的关键障碍

在执法与司法实践中，民营企业往往相较国有企业面临更为严厉的行政处罚，整体处罚发生率也较高。该现象不仅干扰了民营企业的正常经营活动，也在一定程度上侵蚀了执法与司法的公信力与公平性。

民营企业和国有企业在接受行政执法调查、处罚及司法处理过程中，常出现区别对待的情形，反映出当前执法司法体系在市场化与公平性方面仍滞后于民营经济高质量发展的制度需求。具体而言：

第一，存在较为普遍的选择性执法现象。尤其近年来，部分执法部门出现针对民营企业的逐利性执法行为。据广东省省情调查研究中心统计，自2023年以来，有近万家企业遭遇异地行政执法，其中超过90%为民营企业。

第二，执法程序违法问题仍较突出。以浙江省人民检察院2024年11月发布的通报为例，该省通过专项法律监督活动，为123家企业解除了违规冻结的账户资金，总额达7000余万元^【8】。此种现象在川内亦有发生。

执法司法中表现出的“冷热不均”现象，主要源于以下几类制度性与结构性因素：

第一，行政处罚力度设置与民营企业实际承受能力不匹配。当前我国在环保、食品安全等重点监管领域立法呈现明显的“罚额跃升”趋势。例如，《固体废物污染环境防治法》规定的罚款上限从2015年的100万元提高至2020年的500万元，《食品安全法》所设定的最高罚额可达货值的30倍。民营企业因整体实力较弱、风险抵御能力不足，更易成为高额处罚的对象，实践中被顶格处罚的情形频发。

第二，执法行为中存在经济激励扭曲。在一些财政压力较大的地区，罚没收入作为非税收入的重要组成部分，客观上促使执法部门采取更频繁、更严厉的行政处罚手段。

第三，监督与问责机制不健全。目前对执法行为的内部监督制度尚不完善，民营企业权益保障机制建设相对滞后。内部纠错渠道往往程序复杂、实效不足，外部维权途径则面临成本高、周期长等现实障碍，致使违法行为难以被及时纠正。

公平竞争原则的制度设计体现了法律对市场竞争秩序的维护逻辑。该原则要求通过反垄断、反不正当竞争等法律机制，构建统一开放、竞争有序的市场体系。在法经济学视角下，公平竞争既是资源优化配置的内在要求，也是防止市场权力滥用的制度屏障。法律通过禁止行政垄断、强化竞争政策基础地位等条款，既维护了民营经济参与公平竞争的法定权利，也为各类市场主体提供了可预期的法治化营商环境^【10】。这种制度安排在经济学层面能够激发市场活力，形成“良币驱逐劣币”的良性竞争生态。

同等保护原则则从权利保障维度构建了完整的法律救济体系。该原则要求在财产权保护、知识产权维权、企业合法权益保障等方面实现法律保护的无差别化。在法理层面，同等保护通过程序正义与实体正义的统一，确保民营经济在法律纠纷解决中获得平等对待。例如，法律明确要求各级人民政府及有关部门建立健全行政执法违法行为投诉举报处理机制，这些制度设计既体现了权利救济的及时性，也强化了法律对市场主体产权的制度性保护。

共同发展原则体现了法律对社会整体利益与个体利益的统筹平衡。该原则要求在促进民营经济成长的同时，注重其与社会公共利益、生态环境保护等目标的协调统一。在法理层面，共同发展通过设定企业社会责任、环境保护义务等条款，将民营经济的发展纳入可持续发展框架。这种制度设计不仅遵循了市场经济的内在规律，也体现了社会主义市场经济体制中公平与效率并重的价值取向。法律通过建立政企沟通协商机制、支持民营企业参与社会公益事业等制度安排，推动民营经济实现经济效益与社会效益的有机统一。

上述立法宗旨和原则相互支撑、形成合力：平等对待与公平竞争原则共同保障市场机制有效运行，同等保护原则为市场主体提供稳定预期，共同发展原则则确保经济发展与社会进步的协调统一。

针对激发市场活力的价值目标，法律通过制度创新构建了多元化的激励机制。在市场主体培育方面，通过降低市场准入门槛、简化行政审批流程等制度设计，释放了民营经济的微观主体活力。在创新激励维度，法律特别强调对民营企业参与国家科技攻关项目的制度支持，通过财税优惠、研发资助、知识产权保护等综合性措施，形成技术创新的法治化激励机制。这种制度安排不仅契合高质量发展对创新要素的渴求，更通过法律规范将政策红利转化为可预期的制度优势，促使民营经济主体将资源更多配置于技术创新与产业升级领域，从而提升其在全球价值链中的地位。

规范经营作为法律价值的重要组成部分，体现了法治思维与市场规律的有机统一。法律在确立权益保护的同时，通过公平竞争审查制度、反不正当竞争规范、税收征管细则等制度设计，构建了规范民营经济运行的刚性约束机制。这种“激励-约束”的双重制度架构，既保障了市场主体的合法权益，又通过明确的法律边界防止资本无序扩张，有效平衡了市场活力与有序发展的关系。特别是在数字经济等新兴领域，法律通过建立数据安全、平台责任、消费者权益保护等规范体系，为新业态新模式的发展划定了法治框架，推动民营经济在规范中实现创新突破。

法律价值的实现最终落脚于高质量发展目标的达成。通过稳定预期增强发展信心，激发活力释放创新动能，规范经营保障发展质量，三者构成逻辑统一的价值实现路径。这种制度设计既遵循了市场经济规律，又体现了社会主义法治的特殊要求，使民营经济的发展方向始终与国家战略目标相契合。实践表明，法律通过价值引导形成的制度合力，正在推动民营经济从规模扩张型增长向质量效益型发展转变，为构建现代化经济体系提供了重要的制度支撑。在新发展理念指引下，该法的价值体系将持续释放制度效能，推动民营经济在创新驱动、绿色转型、开放合作等领域实现更高质量的发展^【12】。

在维护竞争秩序方面，法律通过反垄断与反不正当竞争规则形成双重约束机制。从博弈论视角看，市场垄断会扭曲价格信号并抑制创新激励，而《民营经济促进法》通过禁止协议垄断、滥用市场支配地位等行为，将市场竞争约束从传统的价格竞争扩展到技术创新、服务质量和管理模式等多维度。针对数字经济背景下数据垄断、算法合谋等新型市场失灵现象，法律进一步强化对平台经济的规制，防止市场支配力向少数企业集中。同时，禁止商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争行为，实质上是通过法律强制手段恢复市场交易中的信息对称性，降低交易成本。这种制度安排既符合科斯定理关于产权界定降低交易费用的核心观点^【13】，也契合哈耶克关于价格体系依赖市场信息真实性的论述^【14】。

法律规制与市场机制的协同效应最终体现在资源配置效率的提升上。当法律通过公平竞争审查消除地方保护主义时，实际上是在消除地理维度的市场分割；当其打击垄断行为时，则是在消除行业维度的市场扭曲。这种双重规制通过减少寻租空间和制度套利，使民营企业能够在更公平的环境中展开竞争，从而实现资源向效率更高的主体流动。从增长理论角度看，公平竞争环境能够激发民营经济的创新活力，促进技术进步和全要素生产率提升，形成“制度完善—效率改善—增长持续”的良性循环。

法律对政府干预的双重规制还体现了经济学中的“激励相容”原理。通过设定明确的干预禁区与责任清单，既约束了地方政府可能存在的保护主义倾向，又为其实现公共价值目标提供了合法路径。例如，法律鼓励地方政府建立政企常态化沟通机制、完善中小企业公共服务体系等规定，实质上是在构建政府与市场间的新型契约关系。这种制度安排既维护了市场竞争的自发秩序，又通过法治化手段将政府支持转化为可预期的制度红利，最终在规范权力与释放活力之间找到了动态平衡点。

在经济赋能维度，该法律通过制度红利释放将产生显著的乘数效应^【16】。法律文本中关于融资支持、政商关系规范等条款的落地实施，能够有效降低民营企业制度性交易成本，激发微观主体创新潜能。特别是针对中小企业数字化转型、绿色低碳发展等新兴领域的支持政策，通过法律固化形成持续性制度保障，将推动民营经济从规模扩张向质量效益型增长转变。这种制度创新不仅重构了市场资源配置机制，更通过法律规范的引导功能，促使民营企业主动融入国家发展战略，在构建新发展格局中发挥更大作用。立法实践与经济规律的深度融合，使该法律成为撬动经济高质量发展的制度杠杆。

司法建议的运用减少了双方的时间成本，提高了争议解决效率，符合市场机制下成本最小化的经济原则。通过“一揽子”解决方案，实现了土地资源的有效再配置。避免了资源闲置和浪费，促进了生产要素的合理流动，符合市场机制下资源优化配置的要求。

府院联动机制亦符合经济学原理和市场规则，其增强了企业对政策稳定性和连续性的预期，降低了企业投资和经营的不确定性。这种稳定预期有助于激发市场活力，促进民营经济的长期发展。通过高效解决争议，减少了因诉讼拖延导致的市场效率损失。府院联动机制促进了资源的快速流动和有效配置，提高了市场运行的效率。

该案的判决亦符合市场的降低风险及诚信逻辑。政府违约赔偿的判决降低了民营企业的投资风险，提高了其投资意愿和积极性。这有助于吸引更多社会资本投入民营经济领域，促进市场的繁荣发展。通过司法手段监督政府行为，促进了市场诚信体系的建设。诚信的市场环境有助于减少交易成本，提高市场效率，为民营经济的健康发展提供良好的外部环境。

对治蜀兴川发展战略而言，该法的实践价值具有直接的启示意义。四川作为西部经济大省，其民营经济发展水平直接影响着区域经济转型升级进程。法律确立的平等保护原则，为当地优化营商环境提供了法定标准，可有效破除区域市场分割与地方保护主义痼疾。特别是在成渝双城经济圈建设中，通过法律制度的衔接与协同，能够构建跨区域的民营经济协同发展机制，形成政策叠加效应。同时，该法强调的创新激励条款，与四川打造科技创新高地的目标高度契合，可通过法治化手段引导民营企业深度参与产业链关键环节攻关，推动区域经济向全球价值链中高端攀升。

当前制度实践仍需关注法律实施的差异化效应。不同地区、不同所有制企业在政策响应上存在结构性差异，需通过配套实施细则的动态调整，确保法律红利的普惠性。未来研究可进一步探讨法律实施与区域经济特征的互动机制，特别是在数字经济、绿色转型等新兴领域的制度适配性。此外，应加强法律实施效果的量化评估体系构建，通过建立民营经济法治化指数等工具，为持续优化制度设计提供实证支撑。这些探索不仅有助于完善《民营经济促进法》的实施效能，也将为我国其他区域经济法治化进程提供可复制的经验范式。

其次，加强公平竞争审查，坚持平等原则，在实践中实施市场准入负面清单制度，以激发市场活力。市场准入“玻璃门”效应是制约四川民营经济高质量发展的显著制度性障碍。建议依据《民营经济促进法》中的市场准入负面清单制度，全面清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。具体而言，应制定详细的市场准入负面清单，明确禁止和限制民营企业进入的行业和领域，确保清单之外的行业和领域对民营企业一视同仁。同时，加强市场准入负面清单制度的宣传和解读，提高政策透明度和可操作性。公平竞争是市场机制有效运行的基础。建议依据《民营经济促进法》中的公平竞争原则，加强公平竞争审查。具体而言，应建立公平竞争审查机制，对涉及经营主体的政策措施进行事前审查，防止出台排除、限制竞争的政策措施。同时，加强反垄断和反不正当竞争执法力度，严厉打击垄断协议、滥用市场支配地位等行为，维护市场竞争秩序。

最后，通过包括但不限于司法力量推动政府职能转变^【18】，明确政府与市场的边界，构建亲清政商关系。政府干预的核心逻辑在于弥补市场失灵，但过度干预可能扭曲价格机制。建议依据《民营经济促进法》中的政府与市场边界条款，明确政府与市场边界。具体而言，应制定政府行为负面清单，明确政府不得干预的市场领域和事项。同时，加强政府行为的监督和评估，防止政府权力越界扩张。亲清政商关系是民营经济健康发展的重要保障。建议依据《民营经济促进法》中的政企沟通协商机制条款，构建亲清政商关系。具体而言，应建立政企常态化沟通机制，加强政府与民营企业之间的交流和合作。同时，加强廉政建设，防止政商关系异化为利益输送关系。